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事业单位财务规则修订的总体背景解读

原《事业单位财务规则》(简称原《规则》)自2012年施行以来,在规范事业单位财务行为、提高财务管理水平、促进事业单位发展等方面,发挥了重要作用。但随着事业单位改革工作深入推进、财政改革新政策新举措陆续出台、新的政府会计准则制度逐步施行等,有必要对部分规定加以修订,以与近年来出台的各项改革措施相衔接。

2022年1月18日,财政部公布《事业单位财务规则》(财政部令第108号)(简称新《规则》),对原《规则》进行了修订。此次修订积极贯彻党中央关于加强财会监督有关部署,反映了财政法律法规的新规定和财政有关改革发展新成果,衔接了政府综合财务报告制度改革和政府会计准则制度新要求。新《规则》的实施,将对完善事业单位财务制度,规范事业单位财务行为,保障事业单位健康发展起到积极作用。全面推进事业单位改革的现实需要

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体,是我国社会主义现代化建设的重要力量。改革开放以来,特别是党的十六大以来,各地区、各有关部门积极探索事业单位改革,不断创新事业单位体制机制,稳步推进教育、科技、文化、卫生等行业体制改革,积累了有益经验,取得了明显成效,为进一步推进改革奠定了基础。事业单位提供公益服务总量不断扩大,服务水平逐步提高,在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重要作用。

当前,我国事业单位之间的管理差异较大,中央专门针对事业单位改革的文件较少,最新可见的文件是2012年4月16日发布的《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》,相关改革推进较为迟缓。党的十九大报告明确提出,深化事业单位改革,强化公益属性,推进政事分开、事企分开、管办分离。面对新形势和新要求,我国社会事业发展仍相对滞后,一些事业单位功能定位不清,政事不分、事企不分,机制不活;公益服务供给总量不足,供给方式单一,资源配置不合理,质量和效率不高;支持公益服务的政策措施还不够完善,监督管理薄弱。这些问题影响了公益事业的健康发展,迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。分类推进事业单位改革是党中央、国务院从经济社会发展全局出发作出的重要部署,也是财政改革与制度创新的重要内容。为此,需要加强事业单位改革后的财务管理,规范财务行为。

按照分类推进事业单位改革的要求,根据改革后各类单位的职能性质及其行政和财务隶属关系,经主管部门审核并报同级财政部门批准,做好相关财务经费指标的划转、移交和接收,以及相应的财务处理等工作,并按改革后的单位性质实行分类管理。改革过程中要加强对事业单位的财务控制和监督,确保财政资金管理规范和安全有效。

对改革后仍保留在事业单位序列的,各级财政部门要切实履行财政管理职能,在继续深化部门预算管理制度改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革和“收支两条线”改革的基础上,进一步健全事业单位财务管理制度,强化预算约束,规范收支管理,加强财务监督检查。同时,逐步建立和完善预算管理与资产管理相结合,权属清晰、配置科学、使用合理、处置规范、监督公正的事业单位资产管理模式。各事业单位及其主管部门要进一步加强单位内部管理,建立和完善事业单位绩效考评制度,降低事业运行成本。要加强对事业单位经济活动的财务控制和监督,强化负债管理,防范财务风险。

对改革后转为企业的单位,应当按照有关规定进行资产清查、财务审计、资产评估,核实债权债务,界定和核实资产,并由同级财政部门依法核定国家资本金。从事生产经营活动事业单位转制过程中的税收优惠政策、财务和资产管理具体办法,按照《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》执行。分类推进事业单位改革中国有资产管理的具体办法,按照《关于分类推进事业单位改革中加强国有资产管理的意见》执行。

全面贯彻事业单位预算管理改革的总要求

预算体现国家的战略和政策,反映政府的活动范围和方向,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑,是宏观调控的重要手段。预算制度是财税制度的核心,也是事业单位财务管理的前提和基础。党的十九大明确提出“全面实施绩效管理”,将预算绩效管理上升为国家战略。当前和今后一个时期,我国发展环境面临深刻复杂变化,财政处于紧平衡状态,收支矛盾较为突出。在各级政府过紧日子的背景下,艰苦奋斗、勤俭节约将成为长期坚持的基本方针,深化预算绩效管理改革的重要性和紧迫性尤为明显。

2018年12月,十三届全国人大常委会表决通过《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决 定》。2020年8月,李克强总理签署第729号国务院令,公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》,自2020年10月1日起施行。为落实预算法及其实施条例有关规定,2021年3月,国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》,进一步完善预算管理制度。2020年2月,财政部印发全国统一的《预算管理一体化规范(试行)》,将制度规范与信息系统建设紧密结合,通过将规则嵌入系统强化制度执行力,为完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度提供基础保障。

新《规则》与预算法及其实施条例修订、深化预算管理制度改革以及预算管理一体化相关的具体改革,主要体现在以下几个方面:

(一)加快实施全面预算绩效管理

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署,是政府治理和预算管理的深刻变革。预算法改革的重要创新之一是加强预算绩效管理与绩效评价。2019年政府会计制度的正式实施,统一了事业单位的会计核算要求,为推进预算绩效管理的实施创造了良好的制度环境。新《规则》关于“事业单位财务管理的主要任务”中,将原《规则》中的“实施绩效评价”提升到“全面实施绩效管理”,而绩效评价只是事业单位实施全面绩效管理的一个重要环节。与此同时,新《规则》将原规则第二十六条“加强支出的绩效管理”规定从“第四章 支出管理”部分调整到“第二章 单位预算管理”部分,作为新规则第十五条规定,并拓展至“全面预算绩效管理”,响应《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》所提出的“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的要求。

(二)全面提高预算管理水平

预算管理是财务管理的重要组成部分,规范有效的预算管理要求单位负责人具有全面预算管理意识,财务人员具备较强综合素质和专业能力。加强预算管理,严格预算执行,能够对全面提高单位的财务管理水平起到积极的作用。

一些事业单位在实际工作中对预算管理不重视,缺乏全面预算管理意识,简单认为预算管理仅仅是财务部门的工作、预算就是编制预算单位一年的收入支出计划,编制过程与绩效评价过程相脱离。而行政事业单位往往更重视向财政申请预算,忽视了对财政资金的使用效率、预算执行效果、预算绩效考核及评价结果。因此,事业单位应增强全员预算管理意识,彻底转变“预算管理仅仅是财务部门的工作”这一片面认知,树立“先有预算管理,后有资金使用”的理念,深植全面预算管理意识,全面提高单位预算管理水平。2020年10月1日施行的预算法实施条例,细化完善了预算法相关规定,对改革和完善我国预算管理体制起到了积极作用,同时也对行政事业单位预算管理提出了更高要求。

事业单位在实际工作中,只有预算管理实施顺利,预算编制规范科学,预算目标制订全面科学,预算指标做到细化量化,积极分析、跟踪财政资金统筹使用进度和目标完成情况,才能有效预防预算随意支出,从而提高财政资金使用效益,优化财政资金支出结构,合理分配资金使用,促进社会各项事业健康、高效发展,保证合理、高效地分配有限的资源。

(三)全面完善收支管理制度

事业单位的财务管理有一套完整的制度体系,其重点在于单位建立和完善相应的收入和支出管理制度,即事业单位的全部收入和支出都应当纳入预算进行管理。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》则进一步强调,“强化部门和单位收入统筹管理。各部门和单位要依法依规将取得的各类收入纳入部门或单位预算,未纳入预算的收入不得安排支出”。为此,新《规则》更是明确要求“各项收入全部纳入单位预算,统一核算,统一管理”,在此基础上增加“未纳入预算的收入不得安排支出”的规定。值得强调的是,事业单位财政补助收入和财政专户管理资金收入超收部分,应当经过财政部门批准才能安排支出。对于支出管理,新《规则》要求,“将各项支出全部纳入单位预算,建立健全支出管理制度”,在此基础上增加“实行项目库管理”的规定。项目全生命周期管理主要包括前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目终止五个阶段。事业单位应当树立“先谋事后排钱”理念,坚持“先有项目再安排预算”的原则,提前研究谋划、常态化储备预算项目,要申请预算必须从项目库中挑选已入库储备的预算项目。

(四)如实反映依法举借债务情况

近年来,政府债务问题受到中央和地方的高度重视,特别是一些地方政府通过所属事业单位违规举借债务的情况得到严肃清理和全面遏制。新预算法更是明确了发行债券融资是地方政府唯一合法融资渠道,明确要求地方政府和事业单位建立规范的举债融资机制。

新《规则》进一步规范和强化了对于事业单位债务管理和依法举借债务的要求,如科学事业单位应当建立健全财务风险预警和控制机制,规范和加强借入款项管理,如实反映依法举借债务情况,严格执行审批程序,不得违反规定融资或者提供担保。新增了“如实反映依法举借债务情况”的规定,强调事业单位举债应当公开、透明,这是防范事业单位财务风险的基本前提。

全面落实事业单位执行政府会计制度的新规定

建立权责发生制政府综合财务报告制度是党的十八届三中全会提出的一项重大改革任务,也是预算法的明文规定。2014年国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,明确了改革的总体目标、主要任务、具体内容及配套措施,确定了改革的时间表和路线图,标志着此项改革正式启动。

我国传统的政府财政报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度,主要反映政府年度预算执行情况的结果,对准确反映预算收支情况、加强预算管理和监督发挥了重要作用。但随着经济社会发展,仅实行决算报告制度,无法科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用,不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险,难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展及推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。通过建立以权责发生制政府会计核算为基础,以编制和报告政府资产负债表、收入费用表等报表为核心的权责发生制政府综合财务报告制度,全面、准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性,对提升政府财政财务管理水平、提高政府财政透明度、改进政府绩效管理、落实政府过紧日子要求、服务推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

为了建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年12月,国务院转发财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(简称《改革方案》)并进行具体部署;2019年12月,财政部修订并发布《政府财务报告编制办法(试行)》《政府部门财务报告编制操作指南(试行)》《政府综合财务报告编制操作指南(试行)》等具体操作办法。《改革方案》明确提出,“权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革”。

我国政府会计改革的核心要求是“双报告、双基础、双功能”。《政府会计准则——基本准则》第三条规定,“政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制……财务会计实行权责发生制”;第五条规定,“政府会计主体应当编制决算报告和财务报告”。与之相适应,新《规则》第十章由原“财务报告和财务分析”调整为“财务报告和决算报告”,并对新《规则》第十章内容进行结构性调整。因此,第十章是本次修订篇幅最大的一章,新《规则》与原《规则》相关规定基本上不再具有可比性。新《规则》第五十五条第一款规定应当提供“双报告”,第二款规定财务会计与预算会计“平行记账”;第五十六条、第五十八条规定编制“双报告”的“双基础”以及“双报告”应当实现的“双功能”(双重信息需求);第五十七条、第五十九条规定财务报告与决算报告构成,都包括财务/决算报表和财务/决算分析两部分,并分别规定财务报表与决算报表的具体构成,以及财务分析与决算分析的具体内容。

此外,《改革方案》明确提出,“条件成熟时,推行政府成本会计”。推行政府成本会计是我国政府会计改革的重要内容之一,2019年12月,财政部发布的《事业单位成本核算基本指引》为之提供了基本遵循依据,2021年11月,财政部又发布《事业单位成本 核算具体指引——公立医院》,后续还将发布关于高等学校、科研事业单位等的具体指引。成本核算已成为事业单位财务管理的重要工作,新《规则》第二十五条与原《规则》第二十四条规定对应,规定“实行成本核算”。

按照财政部《关于贯彻实施政府会计准则制度的通知》要求,自2019年1月1日起,新政府会计制度在各级各类事业单位全面施行。事业单位全面实施政府会计制度、编制政府财务报告,有利于发现事业单位资产管理、负债管理和收支管理中存在的问题,对加强相关管理发挥着直接的牵引作用。特别是通过编制事业单位财务报告,可以更加清晰完整地反映事业单位的财务状况和运行情况等信息,有助于实现从流量管理向存量和流量管理有机结合转变,从预算管理向财务和预算管理有机融合转变,对提高我国事业单位的管理水平将产生深远影响。

全面体现行政事业性国有资产管理改革的新变化

近年来,党中央、国务院高度重视国有资产管理,党的十九大提出并强调“加强国有资产监督管理 ”。2017年11月20日,中央全面深化改革领导小组第一次会议审议通过《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况 的制度的意见》,要求建立政府向本级人大常委会报告国有资产管理情况的制度。2021年2月1日,李克强总理签署第738号国务院令,公布《行政事业性国有资产管理条例》(简称《条例》),自 2021年4月1日起施行。

《条例》重新构建我国行政事业性国有资产管理制度体系,是我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规,将保障行政单位履行职能和事业单位提供基本公共服务的行政事业性国有资产纳入法治轨道,加强管理和监督,促进国有资产管理法治化、规范化、科学化,对构建安全规范、节约高效、公开透明、权责一致的国有资产管理机制,提高国有资产治理水平和治理能力,必将起到积极作用。

《条例》贯彻当前我国“放管服”改革的总体要求,建立了信息管理系统、资产共享共用机制。如探索跨部门资产调剂,有效盘活存量资产;推进公物仓建设,促进低效运转、长期闲置资产的循环利用。近年来,事业单位的资产核算与管理越来越受到重视。新《规则》第三十七条与原《规则》第三十六条相比,在资产分类构成中新增“公共基础设施、政府储备物资、文物文化资产、保障性住房”四类经管资产具体类别,并在第四十五条规定,“国务院财政部门会同有关部门制定具体办法”,以加强管理。此外,新《规则》第三十八条与原《规则》第三十七条相比,进一步充实了事业单位资产管 理制度,新 增“明确 资产 使用人和管理人的岗位职责”“设置国有资产台账”“汇总编制行政事业性国有资产管理情况报告”“定期盘点资产”“及时办理资产权属登记”等要求。原《规则》第四十一条只强调对“固定资产”进行定期或者不定期的清查盘点,而新《规则》第三十八条规定要求定期盘点全部资产。在事业单位资产配置方面,新《规则》明确提出,事业单位资产基本功能是“保障履行职能和事业发展的需要”,资产配置应当综合考虑“资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力”等因素,并明确规定资产配置方式包括调剂、购置、建设、租用等,强调“优先通过调剂方式配置资产”。同时,还完善了事业单位国有资产共享共用的相关要求,提出提高资产使用效益的重要途径是资源整合与共享共用。

作者:赵治纲 单位:中国财政科学研究院

原标题:《审计观察 | 事业单位财务规则修订的总体背景解读》